新阶段我国的饲料安全战略措施选择

我国已经进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，饲料业也已经进入以调整、提高为主要标志的新时期。新的形势为饲料业的发展提供了广阔的前景，同时也对饲料安全工作提出了新的更高的要求。在这一背景下，今后一段时期，我国的饲料安全工作面临着两大基本任务：一是促进饲料业的持续健康发展。科学利用和综合开发各类饲料资源，积极推进安全优质高效和替代进口饲料产品的生产，调整饲料产品结构，加快建设符合我国国情的饲料生产体系，以实现大宗饲料原料和饲料总量供求的基本平衡。二是要全面提高饲料产品的质量。减少乃至消除饲料安全隐患，促进养殖业的发展，进一步提高我国的食品安全水平。

近些年来，在各级政府和有关部门的共同努力下，我国的饲料安全工作取得了一定成效，积累了一些成功的经验，但从我国饲料安全的现状来看，仅限于此还不能从根本上制止饲料安全问题的产生。国际经验和我国的实践都表明，保障饲料安全必须采取综合性措施。要将我国的饲料安全提高到一个新的水平，一方面，要在总结已有经验教训的基础上，调整和完善已有的政策措施；另一方面，还要顺应形势变化的需要，积极探索新的途径和新的方式。

根据我国饲料业的发展水平以及我国现阶段饲料安全中存在的突出问题，今后一段时期，我国饲料安全工作的基本思路应当是：在进一步健全完善已有的政策措施、巩固已经取得的工作成果的基础上，逐步转变饲料业及相关产业的增长方式，进而通过建立健全行业和产品的质量标准体系、法律法规体系、监测检验体系，以及行政管理体系等，为饲料安全提供坚实的体制和制度保证。围绕这一思路，今后一段时期，我国饲料安全工作的重点应当集中在以下几个方面。

1  加强基础研究和技术开发，为饲料业发展和饲料安全提供技术支持

人多地少、饲料资源稀缺是我国的基本国情，科技进步是解决我国饲料总量问题的根本途径。适应养殖业不断发展和人民生活水平逐步提高的要求，增加饲料品种，改善饲料品质，同样离不开科技进步的支持。在饲料安全工作中，健全饲料产品的质量标准体系，提高质量安全监管水平，科学研究是重要的前提。

在今后的饲料业发展中，要以研究开发蛋白质饲料、农副产品饲料的生产及高效利用技术为重点，大力开发非常规饲料。应用基因工程、发酵工程、酶工程、精细化工等技术，加速研制并推广安全、无污染、高效的饲料添加剂。大力推动专用饲料和饲料科学配方技术，以及大型饲料加工设备及成套技术的开发研究。加强生物工程技术及饲料营养理论的研究，加速科研成果的转化。提高信息网络技术在饲料生产和经营中的应用水平。逐步形成一批拥有独立知识产权的饲料生产新技术，增强饲料业的技术创新能力和发展后劲。

在饲料安全卫生方面，要特别加强对以下几个方面问题的研究：一是我国饲料中的非安全性因素及其主要来源；二是饲料中非安全性因素在动物产品中的残留和蓄积；三是可利用饲料的有毒有害物质的毒性、作用机理及其脱毒方法；四是新开发的饲料和饲料添加剂的卫生质量鉴定和安全评价；五是推广应用饲料毒物毒性试验方法，并进一步探索短期快速毒性试验方法。

2  加快产业重组，促进饲料业及相关产业持续健康发展

我国的饲料业以及与之相关的流通和养殖业，普遍存在着组织规模小、技术水平不高、经营管理粗放等问题，而且各个环节间缺乏有效的连接。不改变这种状况，不仅使市场无序竞争的局面难以扭转，不利于饲料业以及相关产业的发展；而且加大了安全监管工作的难度，各种安全隐患难以从根本上得到消除。

“九五”时期以来，由于生产和市场竞争，我国饲料企业数量每年减少近700家。但仅靠自然淘汰力度还不够，要通过宏观调控手段支持企业走扩大和兼并之路，争取在较短的时间内，从根本上改变我国饲料企业数量多，设备简陋，技术力量薄弱，资源严重浪费，产品良莠不齐，恶性竞争的落后局面。要重点培育和扶持一批规模大、起点高、带动力强的饲料企业，鼓励和支持它们进行技术改造和技术创新。积极发展跨地区、跨行业、跨所有制的多种形式的经济联合体，实现资产优化重组，逐步形成一批实力强、有竞争力的大型饲料企业集团。把深化企业改革和强化科学管理结合起来，建立健全企业内部管理制度，全面加强企业内部各项管理，实现企业内部管理的规范化、科学化。

应积极鼓励和引导饲料生产企业构建稳定的营销网络。积极扶持发展饲料产品连锁、配送等现代流通方式，通过销售和技术服务的紧密结合，促进饲料进乡入村。供销合作社要充分发挥自身的优势，在农村逐步发展饲料及其他生产资料的连锁经营，用现代流通方式改造传统流通网络。要尽快建立并不断完善饲料营销人员职业资格证书制度，从事饲料经营的人员必须要接受相关的技术培训和技能鉴定。防止因污染及霉变造成卫生指标超标的饲料进入流通，防止制售假冒伪劣饲料的行为发生。

饲料业与种植业和养殖业关系密切，饲料企业与农民和市场联系紧密，发展农业产业化经营有着广阔的前景。要鼓励企业通过“公司加农户”等形式，把生产、加工、销售等环节连成一体，形成利益共享、风险共担的组织形式和经营机制。

3  加强体系建设，为饲料安全管理奠定坚实的体制和制度基础

第一，法律法规体系。认真贯彻《饲料和饲料添加剂管理条例》，抓紧起草有关饲料、饲料添加剂的配套法规和管理办法。修改《新饲料和新饲料添加剂管理办法》、《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》，以及《允许使用的饲料添加剂品种目录》，制定《动物性饲料管理办法》。完善生产记录、饲料添加剂使用规范和质量安全追溯等监管制度，尽快起草并出台《饲料安全法》。近年来，违禁药品问题主要发生在饲料使用和饲养环节，必须抓紧完善使用环节管理条款，为依法查处违禁药品提供法律依据。

第二，质量标准体系。饲料质量标准是畜产品安全监管的基础，要进一步建立健全我国饲料安全卫生标准化体系。主要包括以下四个方面：一是建立饲料通用性安全标准体系。从饲料原料的生产环节和流通环节、饲料产品的生产环节和流通环节研究制定以下规程，包括饲料原料安全生产和流通规程、饲料产品安全生产和流通规程、配合饲料安全评价规程、饲料添加剂安全评价规程、浓缩饲料安全评价规程、添加剂预混合饲料安全评价规程等。二是建立饲料卫生标准体系。进一步修订国家饲料卫生标准，使国家标准更能适应动物饲养和饲料生产的需要，在原基础上增加动物品种、原料和饲料产品种类以及有毒有害物质种类。三是建立添加剂标准体系。针对农业部已批准允许使用的饲料添加剂品种，确定其质量标准，并规定其具体添加量。四是建立饲料监测方法标准体系。重点是安全卫生项目的检测方法、促生长剂的检测方法、药物饲料添加剂的检测方法，要优先制定畜产品兽药残留限量、检测方法标准及违禁药品速测方法标准，尽快制定转基因和动物性饲料检测方法标准，形成从原料、饲料添加剂、添加剂预混合饲料、浓缩饲料至配合饲料的完整的配套检测技术。对于新饲料添加剂应有严格的安全评审规定，定期公布鼓励应用的新添加剂产品和即将淘汰或禁止使用的添加剂产品，加速新产品的推广应用。各项质量标准的制定不仅要考虑到我国的国情，而且要参照“食品法典委员会（CAC）”的标准、准则和建议以及WTO“实施卫生与动植物检疫措施协定（SPS协定）”和“贸易技术壁垒协定（TBT协定）”的要求等，努力与国际接轨。进一步理顺饲料标准制定程序，质量标准体系建设要与法律法规体系建设结合起来，提高质量标准的权威性和约束力。

第三，监测检验体系。要加快完善全国饲料监测体系，建立全国饲料安全信息网络，完善饲料业信息采集和发布程序，逐步把饲料监测机构建设成产品质量检测评价中心、市场信息发布中心、技术咨询服务中心和专业人才培训中心。加快实施饲料安全工程，改善饲料监测机构的基础设施条件，提高饲料监测体系的检测水平。重点扶持一批骨干科研机构，建立饲料安全评价基地，为饲料安全工作提供技术支持。要整合畜牧业生产资料和畜产品质量检测机构，加大投入力度，建设并形成统一的畜产品安全检测体系，强化畜产品安全检测。

饲料工业协会是联系政府和企业的桥梁和纽带，要积极协助政府加强饲料管理，组织开展标准化、科技推广和职业培训工作。坚持发展观点，帮助饲料企业完善经营机制，提高产业化经营水平。规范企业经营行为，建立饲料企业信用机制，加强行业自律管理。

第四，技术服务体系。要加强对农村基层技术推广和服务体系的扶持，逐步改变基层农技部门人员不足，知识结构老化，基础设施和装备简陋，经费投入不足，人心不稳的状况。认真总结各地乡镇基层畜牧兽医队伍机制创新的经验，指导乡镇畜牧兽医站改革创新，以适应畜牧业专业化生产、产业化经营、合作社服务的市场经济新形势。落实各项对在县以下基层单位和艰苦边远贫困地区技术人员的鼓励政策。加强对基层技术人员的知识和技能培训，充分调动其积极性，对农户及养殖企业在饲料使用及畜产品、水产品养殖方面加强指导。

要发挥饲料专业高中等教育机构的作用，加强人才培养，并根据行业特点，开展职业技能培训，提高从业人员素质。政府技术推广部门要做好社会效益显著的公益性关键技术的推广和示范工作。鼓励协会、企业、学校、科研单位以及个人，采取多种形式，开展技术推广和咨询服务。

4  改革和完善饲料管理体制，加强饲料安全监管工作

近年来，我国连续开展了全国饲料和饲料添加剂质量监督抽查检测、农业生产资料打假等行动，取得了良好成效。这些工作应当继续坚持，并不断加大执法和行政检查的力度。在此基础上，还应积极探索饲料安全监管的新途径、新方式，使饲料安全监管工作不断向广度和深度延伸。

第一，改革完善饲料管理体系。要加强饲料业行政管理体系建设。依据《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，加快地（市）级以及县（市）级饲料监测机构的建设步伐，尽快明确饲料管理部门及其职能，并配备相应的管理人员。各级政府必须明确饲料行政执法的具体办事机构、固定专人负责，保证工作的连续性。要稳定充实执法力量，提高执法人员素质，加强对执法人员法律、政策和专业知识的培训，建立一支既懂法又具有专业知识、清正廉洁、作风过硬、纪律严明的行政执法队伍。

进一步推进饲料业行政管理体制改革。我国现行的饲料和饲料添加剂分级管理体制，从纵向上看，基本顺畅；但从横向上看，问题突出。由于各地管理机构所属部门不统一，地区间在政策落实以及开展执法工作等方面很难保证协调一致。为此，必须进一步深化饲料业行政管理体制改革。首先是要扩大国家饲料安全主管部门的权力和责任，进一步提高其业务指导的权威性；其次是要建立起地区间饲料管理工作相互配合、相互协调的新机制。在这方面，美国的饲料官员控制协会（AAFCO）是一种可供借鉴的模式；通过联席会议等形式，为各地沟通信息、交流工作提供一个稳定的平台，也是一种可以考虑的思路。管理体制的改革牵涉面广，要积极稳妥地推进，国家应组织有关部门及时开展研究。

第二，对饲料安全实行全程监管。从养殖场到餐桌的每一环节都对畜产品的安全存在不同程度的影响，但饲料和饲养环节是关键。以往我国的饲料安全工作往往是针对出现的问题进行事后监管，尽管在一定程度上打击了违反饲料安全的行为，但不能从根本上消除安全隐患。近年来，加强风险分析、建立预警系统、采取预防措施，在发达国家的食品（饲料）安全监管上越来越得到重视，世界卫生组织等国际组织也要求各成员国要制定和实施系统的和持久的预防措施，以显著减少食源性疾病的发生。为此，我国饲料安全监管的起点也应当从事后逐步转向源头。一是要加强对饲料风险的研究，并着手建立饲料及食品安全预警机制；二是要组织开展饲料行业HACCP管理模式的研究和试点，逐步在饲料行业推行HACCP管理制度；三是要进一步规范健全饲料标签和标识管理办法，通过一签一码的数字化管理，实现标签的实时鉴证查询，保证饲料产品在各个环节的可回溯性，以便于责任追究，杜绝假冒产品。与此同时，在监督执法工作中要逐步实施对饲料原料、生产、经营和使用等环节的全过程监管。

第三，进一步加大执法力度。各有关部门和地方各级人民政府要认真贯彻执行《饲料和饲料添加剂管理条例》，切实履行饲料管理和监督的职责。各级饲料管理部门要制定饲料安全突发事件防范预案，建立有效的预警机制，并会同公安、工商、药监、环保、质检等行政主管部门，坚决查处在饲料生产、经营和使用中添加禁用药品的行为。加强对进口饲料、饲料添加剂的检验检疫，严密监控动物性饲料、转基因饲料产品的质量安全和流向，消除各种隐患，确保饲料产品质量安全。整顿和规范饲料产品市场秩序，对于生产不合格饲料产品和安全隐患多的企业，要停产整改，跟踪监测。对于违法使用禁用药品和发生重大质量安全事故的饲料企业，要取消其生产和经营资格，依法追究有关责任人的法律责任。

第四，动员社会力量广泛参与饲料安全监督。饲料安全与养殖产品安全乃至人民群众的身体健康密切相关，动员包括饲料业从业人员、养殖场和农户、新闻媒体，以及广大普通消费者在内的社会力量参与饲料产品及相关产品的安全监督，不仅可以提高消费者自我保护的能力，而且可以弥补行政管理手段的不足，同时还可以督促行政执法和管理部门改进工作方式和工作作风，进而形成全社会对饲料安全齐抓共管的良好局面。有关部门应通过多种途径、多种方式，广泛宣传饲料安全法规，安全饲料及相关产品的选购和使用常识；要通过公布举报电话等形式，为社会监督提供便捷的渠道和必要的手段，向社会各界征询影响饲料安全问题的线索，以期尽可能地解决业已暴露出的影响饲料安全的问题；要增强服务意识，及时回复社会各界的咨询和建议，及时通报有关问题的处理结果；要制定相应的激励措施，对提供重要线索和建议的人员给予表彰和奖励。

保证饲料安全是一项艰巨复杂的任务，必须得到各级政府的大力支持。在今后的工作中，各级政府对饲料安全工作应高度重视，切实加强对饲料业发展和饲料安全工作的领导，认真落实中央有关扶持饲料业发展和加强饲料安全工作的各项措施，积极帮助解决各级饲料安全主管部门在饲料安全工作中面临的困难和问题，为饲料业发展和饲料安全工作创造良好的外部环境。